中國的請願文化：上訪和截訪

于建嶸：誰在承受截訪的成本？

截訪主要是指地方官員採取某些手段把上訪民眾攔截在中央或上級有關部門信訪登記之外而強制性帶回原籍的行為。

在中國現實政治生態中，截訪已是一種被默許的工作方式，是“接訪”工作的重要組成部分，其目的就是減少上訪人員滯留北京及避免增加本地的上訪登記量。

從歷史的角度來看，截訪有一個從明規則到潛規則的演變過程。自1951年5月毛澤東要求重視人民的通信工作後，信訪工作就成為了執政黨和政府的一項重要工作內容，信訪也就成為了民眾解決各種社會問題和衝突的重要途徑和方式。然而，大量民眾為瞭解決各種具體問題紛紛到北京上訪，“給中央機關的工作增加很多困難”。

因此，在1957年底，根據全國信訪工作會議的建議，中央一方面要求各省市主要負責人主管信訪工作，以保證問題解決在基層；另一方面要求內務部制定了一套管理上訪者的制度，其中就有在北京郊區建立勞動場所，組織來訪群眾中有勞動能力的人員參加勞動，接受政策教育，然後回地方處理。

到1961年，中央有關部門賦予了信訪部門接訪的權力，截訪也就成為了一個剛性的制度。有關通知規定，公安機關對外地來京“糾纏”的上訪者進行收容，聽候地方來人處理，並可由公安機關配合地方信訪部門把上訪人強制回籍。

1982年國務院出臺的《城市流浪乞討人員收容遣送辦法》則把接訪制度與收容遣送制度融為一體。同時，有關規定明確要求，對屢遣屢返者，由主管接待單位通知有關省、市、自治區派人來京接回處理。有的省市甚至規定，發現集體到京上訪，可以要求火車就近停車而強制其下車。

近幾年來，執政者提倡“以人為本”，特別是隨著收容遣送辦法被廢除，強制性接訪也就失去了其合法性，但並沒有因此而消失，截訪仍然是接訪的主要形式。每到“敏感”時期，數萬名接訪人員或在北京“上訪村”布控，或直接到國家信訪局等國家機關門口進行攔截。之所以如此，一個重要原因就是信訪責任追究制的進一步強化。中央和省市為了使問題解決在基層，減少對上訪民眾對北京和省市所產生的工作和社會穩定方面的壓力，逐級下達信訪工作責任目標考核。在這些考核指標中，群眾進京或赴省市上訪是最為重要的考量。如果不能完成這些目標，輕則予以通報批評、談話誡免，重則“黃牌”警告甚至實行“一票否決”，追究有關領導的黨政紀責任。正是有如此剛性的要求，各地黨政才不惜成本進行截訪。

        事實上，截訪所花費的經濟成本已成為了地方政府的沉重的負擔。目前，全國各省及地市一級黨政在北京都有長駐機構，這些駐京機構有的在北京建有賓館，有的則長年包租賓館辦公，而其主要工作就是接訪。到了所謂“敏感期”，一些到京上訪較多的縣甚至鄉鎮也不得不派人來北京“現場辦公”。例如，中共十七大期間，為了保證所謂“零進京”，從9月28日到10月25日，河北省某個上訪問題並不嚴重的縣組建了駐京工作組進行截訪和勸返，人員包括主管信訪工作的縣委副書記、縣政法委書記、信訪局、法院、檢察院、公安局等部門的主要領導和工作人員25人。這個縣4個有上訪人員的鄉鎮，分別還派出2至3人到北京值班，全縣到京接訪的人近36人。據最保守的估算，這個期間，整個河北省進京接訪人數達到了5千多人。

全國象河北省這樣進京上訪較多的省近10個，加上其他省市，全國在北京接訪人員近10萬人。這麼多官員和工作人員到北京來接訪，對基層政府來說是一筆不小的行政開支。且不說接訪者的日常消費，包括吃、住、行、通訊費等，也不論被接訪後訪民的吃、住、行及遣返費等，就是所謂的公關費也夠地方政府受的了。這些所謂的公關費，主要是到上級信訪部門請客送禮，溝通資訊，以銷減本地上訪者的登記數目用的。對基層政府來說，承受接訪所產生的經濟成本，雖屬無奈，但也會盡力而為之，因為這些錢並不由官員個人承擔的，最終要由納稅人來買單的。

來源：《鳳凰週刊》2008年第20期      來源日期：2008-7-23       因文章太長，只選用其上半部分。