今天和大家談談公投和變相公投。《基本法》三十九條列明港人有享受聯合國《公民權利和政治權利國際公約》保障的權利和自由，後者第二十五條甲款規定每個公民應有機會「直接或通過自由選擇的代表參與公共事務」。公投是公民「直接」參與公共事務的方法之一，但港人目前無此權利，只能通過「自由選擇的代表」，表達一己政治或政策意見。不過，由於《基本法》六十二條和七十四條的規定，提出立法草案的權力屬於行政系統而不屬於立會議員（此所謂「行政主導」），故市民在某一議題上就算有相當清楚的多數意見，那些由他們「自由選擇的代表」也沒辦法替他們在立會發聲，把他們的意見寫成議案，通過議會程序變成法律。因此，在「沒有公投權利」及「行政主導」此二規定之下，特首的權力很大，一夫當關、萬夫莫敵。在政制民主化事上，政府一方面廣設路障，另一方面盡量拖延，忽視大多數市民的願望，故部分在野立會議員提出藉辭職和補選進行變相公投，的確合乎情理。當然，任何行動必有代價，如此搞變相公投，是否值得，須仔細分析。我們先看看金錢代價。

國際法上，「公投」是絕對「合情」「合理」「合法」「合經濟原則」

　　公投是人民向政府披露意願資訊的一個辦法，資訊有價，政府有所付出，是應該的。據特區政府計算，「五區總辭」引致的補選，公帑開支約為一點五億元。假定這個銀碼正確，這個變相公投是否太昂貴呢？回答這個問題，可先參考外國的一些經驗：

（一）去年四月，英國司法部就一位公民的提問作答，透露政府每主辦一次與歐盟有關的公投，總開支約為十一億英鎊。英國人口六千萬，所以辦一次公投的人均公帑成本是一點八英鎊，折合二十四港元。①

（二）九九年，澳洲舉行全民公投，議題有兩個，其中一個比較重要：澳洲應否更改政制，變成一個共和國，由一位國會委任的總統領導。結果兩個議題都沒有通過。那次公投的公帑支出是六千六百八十萬澳元，約為九八年議會換屆選舉總開支的三分之二。當年澳洲人口一千九百萬，故是次公投人均公帑成本為三點五澳元；若以一澳元兌六港元折算，人均成本為二十一港元。②

（三）加拿大卑斯省民間組織Canadians For Direct Democracy的一份九七年文件指出，該省主辦一次公投，公帑成本約為一千八百萬加元。卑斯省九七年人口為四百萬，故公投人均公帑成本為四點五加元，折港幣二十七元左右。

（四）今年十月，紐西蘭政府決定於二○一一年及二○一四年就選舉規則應否重訂（從比例代表制改回九三年之前的簡單多數制）舉行兩次公投，每次的公帑開支約為二千三百萬紐元。紐國人口四百萬，故每次公投的人均公帑成本為五點七五港元，折合港幣二十五元左右。③ 這個銀碼比較高；如果議題簡單，政府不必多費唇舌解釋的話，成本低得多。○七年，紐國通過法案禁止家長體罰小孩，但家長有意見；今年八月，紐國搞的全民「打屁股公投」，以八二之比把該法推翻，公帑總開支僅為九百萬紐元，人均成本二點二五紐元，即港幣十元左右。④

　　政府拋出「有毒」方案，迫在野派否決

　　現作一比較：香港若搞「五區總辭」變相公投，政府總開支為一點五億港元，香港人口七百萬，故人均成本為二十一元四角。這個銀碼，與西方國家幾乎一樣，只比上述最便宜的紐國「打屁股公投」貴。值不值得呢？筆者認為，議題重要，相當值得。上述西方國家的公投，有的議題十分重要，如英國有關歐盟、澳洲有關政體、紐西蘭有關選舉規則等公投，公民花二十多港元，即一個飯盒的價格，便可把自己的重要意見告訴政府。有些公投，如加拿大卑斯省有關搜獵棕熊、紐國有關打小孩子屁股的公投，港人看來也許不那麼重要，懷疑是否物有所值，但當地人的看法不一定如此。

政治代價方面,若巿民明白議題之重要,香港還有絕地餘生之機

　　金錢代價之外，當然還有各黨派的政治代價，後者如何精算，筆者不是專家，難以置喙，但想提出一個分析，供有關人士參考。近日當權派一反前說，指政改若於二○一二無所作為，二○一七／二○二○仍可雙普選。立場如此急轉彎，後面的謀略是什麼？政府拋出「有毒」方案，迫在野派否決，今年如是，二○一六年立會改選之前再提更毒方案，亦當如是。若選民為要民主，不惜飲鴆止渴，怪責在野派多次否決政府方案而離棄之，則在野派在二○一六年的立會選舉可能失去關鍵幾席；當權派一旦取得三分之二大多數，便可按新說法不必「循序漸進」，快刀斬亂麻極速通過他們的「假普選」方案，立即於一七／二○年實施，在野派萬劫不服。換句話說，就算在野派不作「五區總辭」，只是不斷堅持「真普選」原則，二○一六年那一局也可能難以保住關鍵二十席少數而在政改事上全輸。筆者認為這便是當權派忽然不再要求「循序漸進」的要害底因。如此，對在野派而言，「橫輸掂輸」，不如「五區總辭」；若更能爭得市民明白議題之重要而人均公帑成本甚低，說不定還有絕地餘生之機。

註：①見○八年四月一日英國司法部Nnenna Orji題為〈Cost of a National Referendum〉的回信，網上可看到；②見澳洲選舉事務公署（AEC）文件〈Cost of Elections & Referendums 1901-Present〉；③見Otago Daily News ○九年十月二十一日題為〈Costly MMP Referendum Has Support〉的報道；④見澳洲ABC電台網頁今年七月十日題為〈NZ referendum to decide child discipline law〉的報道。

　　二○一二政改諮詢文件昨日發表，情理之外、意料之中，政府果然翻叮○五區議會方案；亦即是說，官方「建議」來屆立會增加十席，其中五席交由區議會議員互選產生。如此把立會產生辦法引向小圈子化，政府及其支持者卻說成是「增加民主成分」，可謂把奧威爾的「新話語」（newspeak）發揮極致。

　　政府說︰「我們這次已把區議會當中的委任議員剔除在遊戲規則之外！」這並不比○五年好，因為當年政府已經同意分階段取消區議員委任制；這次未提取消，只把委任的區議員置在新增立會議席互選的小圈子遊戲之外而已，因而是一個倒退。

　　政府說︰「區議會議員直選產生，由他們取得新的五席立會議席（加現時一席共六席），可增加功能界別的民主性！」筆者於本月五日文章（下引備註文）中，替這個方案中的區議員投立會選舉票時的政治特權算得很清楚︰比重是一般市民直選票的二千二百零三倍。把如此不成比例的政治特權交給任何人——哪怕是直選出來的區議員，都是反民主之極。這個錯誤做法，兩千年前在古羅馬便有先例，為時人所不齒；筆者講講那段歷史，說明問題。大家記得，凱撒本是通過民主選舉逐步向上攀升的，最先當選羅馬國教長老（Pontifex Maximus），此後平步青雲，再當選為十個保民官（tribune）之一，晉身「高官」之列，跟着當選裁判官（praetor，裁判國家大事，不是狹義的法官），最後獲選出任執政官（consul），掌握國家最高權力。當時羅馬的民主體制有權力制衡，最高權力由兩位執政官分掌；凱撒對此不滿意，在取得一連串軍事勝利之後，讓他的支持者推舉他當上獨裁官（dictator），最初為期十年，後來轉為終身。凱撒縱以民主選舉上台，但他進一步取得特權，卻與當時的政治文化有很大矛盾，結果，此事被政敵用作藉口，把他刺殺了。今天看，以殺人手段對待濫獲特權者固然不對，但特區政府及其支持者的民主觀念，也不應比古羅馬時代的人還差勁。區議員由民選產生，不代表他們應該在選舉立會議員之時，一人抵兩千多人。

　　如此政改方案，不僅違反平權觀念，還對區議會和立會體制功能產生不良衝擊。有論者指出，這個做法是把立會區議會化；筆者現進一步指出反向效果，即區議會立會化，亦必由之而生。道理很簡單︰如果區議員晉陞立會議員的機會激增，而手中又擁超強力立會選票，則今後區議會選舉必很大程度（可能完全）變相為立會選舉，不僅政黨將作如是觀而相應調整區議會選戰策略、人選和資源配置，一般市民投區議會票之時，亦將如是理解手中選票涵義。但是，立會良材，選出後在區裏做區議員的工作，未必勝任。任意扭曲政治體制功能，社會必要付出代價。

　　當權派偏愛區議會方案，無疑包含機會主義因素——自己一派既在區議會層次選舉佔七成以上絕對優勢，何不將此優勢引伸為立會優勢？但這種以犧牲體制邏輯義理為代價的如意算盤，並不一定打得響。上述區議會選舉立會化的後果之一，是把在野派立會選舉時的「六四黃金律」優勢帶進區議會層次，從而中和當權派現有的區議會選舉實力，故二○一一年區議會選舉，各區之內鹿死誰手，尚未可知。區議會遊戲規則和選舉涵義如此重大改變，過去的選舉結果已不能有效預測未來。這是把宏觀經濟學中有名的Lucas Critique應用在政治中的最恰當例子。如此，當權派何必汲汲於追逐機會主義之不必然之利呢？

　　由於功能界別概念有違公平普選原則，大部分市民認為應該取消；政府對此既不能漠視，這次遂由唐司長開口，承認「『現行的』功能界別選舉未符合普及和平等的原則，在二○二○年實行普選時的模式應符合這兩項原則」。這句話不見諸諮詢文件，只不過是唐司長在立會上介紹諮詢文件時說的（發言稿第三十六段）。大家不必對此喜出望外，以為政府已經同意取消功能界別。唐英年說的，僅僅是「現行的」功能界別於二○二○年之時不能存在而已，但昨天提出要增加的「優化」區議會議席則不一定須在取消之列，特別是如果政府方案向民建聯先前提出的方案轉化。民建聯方案，是擴大會立新增區議會議席候選人範圍至所有香港公民，但投票權則一樣牢牢掌握在區議員手中。如此披着普及和平等外衣的功能界別議席，看樣子不會減少，還會增加；目前三十席功能界別議席，最終可能全部或大部分變成區議會議員專有的特殊立會議席。這也許就是當權派一直心儀的立會終極方案，更可能是政府不肯現在討論二○二○安排而兩度硬銷區議會方案的底因。

　　「人生而平等」這個政治觀念，在祖國大地日漸普及，重要標誌，便是上月人大法工委《選舉法》修訂草案提出的兩點改革，其一為實行城鄉平等選舉權，其二為禁止任何人同時在兩地擔任人大代表。兩者之中，第一點的意義尤其深遠。新中國最初幾十年，在「階級專政」觀念底下，人分九等，非常嚴格。工人階級（主要是城市人口）是最上等，在「工農聯盟」裏是大哥頭，農民是次等；這裏說的「農民」，即「貧農」和「下中農」，合稱「貧下中農」。此外，還有所謂的「黑五類」，即地主、富農、反動分子、壞分子、右派。工人和貧下中農，加上「黑五類」，共八等；文革時，毛澤東罵知識分子為臭老九，於是又有第九等。① 各等當中，只有工人和貧下中農有政治名份，可當各級人大代表，但分量不同，最初比例為八比一；○四年修訂的《選舉法》第十六條規定，全國人大名額必須「按照農村每一代表所代表的人口數四倍於城市每一代表所代表的人口數的原則分配」，也就是說，每一農民作為國家公民的一票，政治分量只抵城市人的四分一，故共和國公民分等級的乖謬狀況，到今天還在法律和現實中存在，因此有必要修改。

　　至於第二點，則是近年才出現的流弊。九十年代以前、中國有嚴格戶籍制度，人口根本不能流動，不存在一個人擔任兩個地方人大代表的問題；近十多年來，地方幹部每以贈送人大頭銜招財進寶，才有一個資本家戴幾個地方人大帽子的怪事。立法禁止這個現象，是為避免金權全面壓倒民權。

　　上述人大法工委兩點改革提議，對香港政制發展中的立會選舉改革取向，有重要指導意義，下面是一些仔細分析。

　　立會因有功能界別席位，以致全港數百萬選民當中，有十九萬二千多人是一人兩票，這些選民在選舉中的政治地位，可說比其他選民高一等，選舉政治分量也特別重，不是簡單的雙倍，也不止現時國內城鄉人口政治分量比重的四倍。是多少倍呢？按二○○八年選民登記數字算，一般選民參加直選，三百三十七萬多人共選出三十位直選議席議員，平均每個選民的選舉政治分量為30/3,370,000 = 0.89 x 10-5（A）。再看功能界別；以金融界為例，選民數目一百四十，界別議席一個，故每票分量為1/140 = 0.7 x 10-2（B），是直選票的八百零二倍！就算把「公司票」改為「董事票」，此比重仍在五十至一百五十倍左右。② 在中國大陸，城鄉公民選舉政治比重為四比一，在平權觀念影響之下，中共尚且認為太過，要改為一比一；那麼，香港立會選舉中的功能界別選民，選舉政治分量動輒是一般人的幾十倍幾百倍，這話如何說得過去？難道香港這個「亞洲的世界都市」，是靠選舉政治上的不平等數百倍於中國大陸，才可繁榮安定下去麼？

　　再看看香港一些所謂的改革意見。民建聯提議增加區議會的功能界別議席至六席；這個界別選民登記人數，以○八年為例，是四百二十八人，若按民建聯提議，這些人的立會選舉政治分量將是6/428 = 0.014（C），是一般直選投票人的一千五百七十三倍！③ 這個提議製造出來的政治分量不平等，比起現存最不平等的功能界別，還嚴重幾百倍，可謂到了駭人聽聞的地步。難道這就是該黨能夠想出的最佳「民主建港」辦法、邁向「民主」普選的最優「中期方案」了麼？這種「改革」，是一種進步麼？④ 這個問題，最好送交人大常委法工委，由他們作答。不是人大近期提議修改國家的《選舉法》第十六條，大家也不為意功能界別這個玩意兒的透頂荒謬。

　　如果要滿足人大常委○七年決議的有關規定，即二○一二年選舉方案保留功能界別並維持其議席佔立會一半，則一個起碼要求應該是大大減少功能界別選民政治分量與直選選民的差別。如何做到這點，辦法很多，彭定康當年提出的「新九組」方案，是可行之一。「新九組」把選民人數增至一百零六萬，故每個功能界別選民的政治分量為30/1,060,000 = 0.28 x 10-4，是直選選民的三點一倍，⑤ 比中國《選舉法》第十六條規定的城鄉四倍差距稍好，但當然不及法工委改革草案中的一比一。本地左派當中，曾鈺成和梁愛詩曾經公開說過會支持類似「新九組」方案，還算有點民主良知；民建聯卻因為有上述增加區議會功能議席的提議，令人摸不清到底誰才是香港民主事業的「千古罪人」了。

　　註：①當時，農民當中還有「僱農」和「中農」，前者無土地，一般比貧農更窮；「中農」又分「上中農」、「中農」和「下中農」。知識分子位列第九，有歷史先例，元朝人分十等，八娼九儒十丐；②B/A = 0.7 x 10-2/0.89 x 10-5 = 802倍；金融界別的選票是所謂的「公司票」，一間公司如何指定誰去投票，是公司內定，具體由誰決定，大家心知肚明；在投公司票之時，負責人投哪一位，除了她自己之外，無人知道，所以「公司票」歸根到底是個人票；③C/A = 0.014/0.89 x 10-5 = 1,573倍；④如果簡單取消區議員當中的一百○二個委任席，則上述C/A比例更增至2,203倍，筆者也不好意思把這個數字寫在正文中了；⑤彭定康「新九組」的C/A值為0.28 x 10-4/0.89 x 10-5 = 3.1倍。

2009年11月19日

○九方案再遭否決機會高